中國(guó)粉體網(wǎng)訊 建立完善的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系既是完善稅制、推動(dòng)減稅降費(fèi)的要求，也是實(shí)現(xiàn)資源有償使用的重要制度基礎(chǔ)。稅與費(fèi)在資源有償使用中承擔(dān)的職能不同，在實(shí)際征收過程中又難以截然分開。當(dāng)前，我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系存在部分稅費(fèi)設(shè)計(jì)偏離基本職能、稅費(fèi)征收結(jié)構(gòu)不合理、稅費(fèi)使用不合理、激勵(lì)性稅費(fèi)政策使用不夠等問題。為完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系，應(yīng)推動(dòng)各項(xiàng)稅費(fèi)職能回歸其本意，建立完善的稅費(fèi)收益分配機(jī)制，加強(qiáng)激勵(lì)性稅費(fèi)政策設(shè)計(jì)，并推動(dòng)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的配套改革。
黨的十九大要求，“推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用”，推動(dòng)綠色發(fā)展。資源有償使用制度的確立有利于資源的節(jié)約和循環(huán)利用。而建立完善的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系是實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和循環(huán)利用的重要制度基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系還存在部分稅費(fèi)設(shè)計(jì)偏離基本職能、稅費(fèi)征收結(jié)構(gòu)不合理、稅費(fèi)使用不合理、激勵(lì)性稅費(fèi)政策使用不夠等問題。因此，厘清礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的理論基礎(chǔ)，借鑒國(guó)外礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系具有重要意義。
一、礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的理論分析
礦產(chǎn)資源稅費(fèi)有多種形式，在不同國(guó)家、不同時(shí)期，稅費(fèi)的名目、征收方式、費(fèi)率水平不盡相同。但總體看來，各種稅費(fèi)的設(shè)立無外乎兩種類別：一種是公有和私有產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，是資源有償使用的直接體現(xiàn)；另一種由政府出于公共利益向資源開發(fā)者或使用者無償征收。其中，一部分與礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)特性與物理特性密切相關(guān)，是礦產(chǎn)資源行業(yè)特有的稅費(fèi)，而另一部分是對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為普遍征收的一般性稅收，這里重點(diǎn)介紹礦產(chǎn)資源行業(yè)特有的稅費(fèi)。
（一）礦產(chǎn)資源行業(yè)的收費(fèi)
與資源產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的各項(xiàng)費(fèi)用包括權(quán)利金、紅利、礦業(yè)權(quán)出讓金等，這些費(fèi)用體現(xiàn)資源所有者出讓資源所獲得的收益，是資源有償使用制度的核心。
權(quán)利金是非礦產(chǎn)所有人因開采礦產(chǎn)資源而向礦產(chǎn)資源所有人支付的一種補(bǔ)償性財(cái)產(chǎn)性權(quán)益（袁華江，2011），是直接對(duì)礦產(chǎn)資源開采行為所課征的費(fèi)用。權(quán)利金是礦業(yè)權(quán)人開采和耗竭了礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的不可再生的礦產(chǎn)資源，享有礦產(chǎn)所有權(quán)的占有、使用、收益權(quán)而支付的費(fèi)用，是國(guó)家或個(gè)人作為礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟(jì)權(quán)益的體現(xiàn)。對(duì)于實(shí)行礦產(chǎn)資源國(guó)有的經(jīng)濟(jì)體，權(quán)利金是其從礦產(chǎn)資源開發(fā)中取得收入的最重要工具之一；對(duì)于私人所有的礦產(chǎn)資源，權(quán)利金也是體現(xiàn)其所有者權(quán)益的最重要方式。權(quán)利金往往以所開采出的礦產(chǎn)資源的市場(chǎng)價(jià)值為征收依據(jù)，各類礦產(chǎn)資源的費(fèi)率會(huì)有所不同。開采礦產(chǎn)資源不管其是否贏利，均需向礦產(chǎn)資源所有者繳納權(quán)利金，這反映了資源稀缺租的要求。
紅利是礦業(yè)權(quán)受讓人通過競(jìng)爭(zhēng)性出價(jià)或協(xié)議轉(zhuǎn)讓獲得礦業(yè)權(quán)時(shí)支付的費(fèi)用，是礦產(chǎn)資源的承租者向出租者支付的勘探、鉆井、探明礦產(chǎn)開發(fā)權(quán)等各種權(quán)利的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用（李恒煒和楊佩剛，2013）。紅利反映的是礦產(chǎn)資源所有者的部分財(cái)產(chǎn)收益。紅利的支付可以是按照事前確定的標(biāo)準(zhǔn)，也可以是按照招拍掛確定的價(jià)格。按照各國(guó)的不同規(guī)定，有的紅利需要一次性支付，有的則可以分期支付。影響紅利大小的因素主要是礦產(chǎn)資源的種類、市場(chǎng)價(jià)格、儲(chǔ)量、品位、開采條件、交通條件以及承租者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系等。因此，紅利除了主要反映稀缺租，還體現(xiàn)級(jí)差租的要求。
礦業(yè)權(quán)出讓金，也稱地表租金，是指礦產(chǎn)資源行業(yè)企業(yè)因從事礦產(chǎn)資源相關(guān)活動(dòng)使用了土地而向地表權(quán)所有者支付的土地使用費(fèi)。礦業(yè)權(quán)出讓金一般是按該活動(dòng)使用的土地面積計(jì)算，每年繳納，繳納的標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)因礦產(chǎn)資源活動(dòng)所處階段以及使用年限的不同而有所差別（施文潑和賈康，2011）。一般而言，勘查階段收費(fèi)較低，而在開采階段收費(fèi)較高，并且隨著礦業(yè)權(quán)使用年限的增加，所需繳納的費(fèi)用也越高�？傮w上看，礦業(yè)權(quán)出讓金的征收數(shù)額較小，不會(huì)對(duì)礦產(chǎn)資源行業(yè)企業(yè)的盈利能力產(chǎn)生大的影響。征收礦業(yè)權(quán)出讓金在一定程度上能夠避免礦產(chǎn)資源行業(yè)企業(yè)對(duì)土地的亂占濫用。
（二）礦產(chǎn)資源行業(yè)的稅收
礦產(chǎn)資源行業(yè)特有的稅收主要是資源租金稅，是直接對(duì)礦產(chǎn)資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)租金所課征的稅收，也被稱為超額利潤(rùn)稅、附加利潤(rùn)稅等。資源租金稅最早由Garnaut 和Ross（1975）提出，其特性是將稅收負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)租金直接聯(lián)系起來。資源租金稅最典型的課征方法，是從一個(gè)礦產(chǎn)資源開采項(xiàng)目的累計(jì)收益中扣減掉累計(jì)成本，然后對(duì)一定回報(bào)率之上的凈現(xiàn)金流或利潤(rùn)征稅。目前，我國(guó)的資源稅按照從價(jià)計(jì)征為主、從量計(jì)征為輔的原則征收，實(shí)質(zhì)上是基于資源性產(chǎn)品的銷售額或銷售量來征稅，與企業(yè)的利潤(rùn)水平和獲得的經(jīng)濟(jì)租金無關(guān)，不同于原始的資源租金稅概念。從征收方式看，我國(guó)的資源稅更類似于國(guó)外的權(quán)利金。
礦產(chǎn)資源行業(yè)存在一些與行業(yè)特性密切相關(guān)的優(yōu)惠政策。由于礦產(chǎn)資源行業(yè)屬資本密集型行業(yè)，往往需要企業(yè)有高額的投入。為激勵(lì)企業(yè)參與礦產(chǎn)資源的勘探和開采，各國(guó)政府設(shè)置了一些稅收優(yōu)惠政策，主要包括加速折舊、勘查支出一次性攤銷、投資加計(jì)扣除、延長(zhǎng)虧損向前結(jié)轉(zhuǎn)年限、計(jì)提耗竭準(zhǔn)備金等。除稅收優(yōu)惠外，考慮到礦產(chǎn)資源往往是可耗竭的，一些國(guó)家還專門針對(duì)礦產(chǎn)資源行業(yè)設(shè)置了耗竭補(bǔ)貼制度。耗竭補(bǔ)貼由政府補(bǔ)償給礦產(chǎn)資源所有者，鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源承租人或礦山經(jīng)營(yíng)者尋找新的礦體，以替代正在折耗的資源，保持和擴(kuò)大探明儲(chǔ)量，保證礦山的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。
（三）礦產(chǎn)資源領(lǐng)域稅與費(fèi)的關(guān)系
稅與費(fèi)在資源有償使用中承擔(dān)的職能不同。稅收征管的主體是政府，目的主要是籌措財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行；資源使用的收費(fèi)主體是資源所有者，體現(xiàn)的是資源所有者出讓其礦權(quán)及相關(guān)權(quán)利所獲得的收益。稅收具有強(qiáng)制性和無償性，而收費(fèi)則是一種權(quán)益的補(bǔ)償，具有有償性。盡管稅和費(fèi)的承擔(dān)者往往是同一市場(chǎng)主體，但稅與費(fèi)的流向不同，目的不同，二者有明確的區(qū)分。
在資源使用過程中，稅和費(fèi)又難以截然分開。一是二者均有可能對(duì)另一種征收方式的基數(shù)和征收額產(chǎn)生影響。任何一種稅費(fèi)的調(diào)整可能影響到其他稅費(fèi)的征收基準(zhǔn)，從而影響到企業(yè)其他若干種稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)。二是稅和費(fèi)都是直接向企業(yè)征收，共同構(gòu)成企業(yè)的成本，影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效和投資回報(bào)。三是我國(guó)征收資源稅既有調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入的目的，也是對(duì)企業(yè)使用資源征收的費(fèi)用。因此，建立資源有償使用制度僅僅分析經(jīng)營(yíng)者為獲得資源開發(fā)權(quán)所支付的費(fèi)用還明顯不夠，需進(jìn)一步對(duì)資源行業(yè)的整個(gè)稅費(fèi)體系進(jìn)行梳理，統(tǒng)籌考慮，科學(xué)設(shè)置。
二、我國(guó)資源稅費(fèi)制度及征收情況
（一）我國(guó)資源稅費(fèi)制度
1.資源稅。在我國(guó)，資源稅是以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對(duì)象、為了調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用而征收的一種稅。目前我國(guó)資源稅稅目下的礦產(chǎn)資源包括：原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽（固體鹽和液體鹽）、水（地表水和地下水）。征收方式上既有從價(jià)征收，也有從量征收。在資源稅收入的分配上，除海上油氣資源開采產(chǎn)生的資源稅收入外，其他資源稅收入都?xì)w地方政府所有。
2.礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)對(duì)應(yīng)于國(guó)外稅費(fèi)體系中的權(quán)利金。我國(guó)曾經(jīng)以從價(jià)計(jì)征的方式征收過礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)納入國(guó)家預(yù)算，實(shí)行專項(xiàng)管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查。在收益的分配上，中央與省、直轄市礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的分成比例為5∶5；與自治區(qū)的分成比例為4∶6.但從2016年7月起，在實(shí)施資源稅從價(jià)計(jì)征改革的同時(shí)，將全部資源品目的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，相關(guān)收入并入資源稅。實(shí)質(zhì)上不再征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，改為征收資源稅。
3.礦業(yè)權(quán)出讓收益。2017年4月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》（國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)）把礦業(yè)權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益。調(diào)整前，礦業(yè)權(quán)價(jià)款主要反映國(guó)家探明礦產(chǎn)的投資及收益；調(diào)整后，礦業(yè)權(quán)出讓收益反映國(guó)家作為所有者應(yīng)該獲得的權(quán)益。礦業(yè)權(quán)出讓采用協(xié)議出讓或招拍掛的方式進(jìn)行，收益的征收額度由礦業(yè)權(quán)評(píng)估或市場(chǎng)定價(jià)的方式確定。礦業(yè)權(quán)出讓收益按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，可以一次繳納，也可以分期繳納。在收益分配上，礦業(yè)權(quán)出讓收益按固定比例進(jìn)行分成，其中40％歸中央所有，60％歸地方所有。
4.礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)。礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)是我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償使用制度以來開征的一種新費(fèi)種，是一種礦業(yè)權(quán)租金，對(duì)應(yīng)于國(guó)外稅費(fèi)體系中的地表租金。雖然它與所占土地面積密切相關(guān)，但征收不改變相關(guān)土地權(quán)屬，本質(zhì)上仍是源于礦產(chǎn)資源國(guó)家所有權(quán)。在征收標(biāo)準(zhǔn)上不再單純依賴占地面積，而是根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整。礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)按固定比例進(jìn)行分成，其中20％歸中央所有，80％歸地方所有。
5. 石油特別收益金。石油特別收益金是國(guó)家對(duì)石油開采企業(yè)銷售國(guó)產(chǎn)原油因價(jià)格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金，實(shí)行五級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，按月計(jì)算、按季申報(bào)、按月繳納。石油特別收益金征收比率按石油開采企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價(jià)格確定，計(jì)入中央財(cái)政非稅收入，納入中央財(cái)政預(yù)算管理。2015 年1 月1 日起，石油特別收益金起征點(diǎn)從55 美元/ 桶提高至65 美元/ 桶。
除上述稅費(fèi)外，礦產(chǎn)資源行業(yè)曾經(jīng)或正在征收的各種規(guī)費(fèi)包括水土流失治理費(fèi)、水土流失補(bǔ)償費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、煤炭?jī)r(jià)格稽查管理費(fèi)、衛(wèi)生監(jiān)督費(fèi)等各項(xiàng)收費(fèi)，以及可持續(xù)發(fā)展基金、礦山恢復(fù)治理保證基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金、林業(yè)建設(shè)基金、環(huán)境治理基金等政府性基金。因各地資源性行業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位不同，對(duì)環(huán)境、交通和可持續(xù)發(fā)展影響不同，不同地區(qū)收費(fèi)和基金設(shè)立情況也有所差異。
（二）我國(guó)資源稅費(fèi)征收情況
從資源稅征收情況（圖1）看，近年來我國(guó)資源稅收入總體呈上升態(tài)勢(shì)，2015～2016年受資源型產(chǎn)品價(jià)格下跌影響，略有回落，2017 年回升至1353.12 億元�？傮w而言，資源稅對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)比例還很小。2011年11月起實(shí)施了新的《資源稅暫行條例》，對(duì)石油和天然氣全面實(shí)施資源稅從價(jià)征收，這是2012～2014年資源稅收入快速上升的重要原因，也導(dǎo)致石油行業(yè)貢獻(xiàn)的資源稅收入大幅上升。與2011年相比，2012年石油行業(yè)貢獻(xiàn)的資源稅收入增長(zhǎng)了125.6%.從資源稅的結(jié)構(gòu)看，2016年，原油、煤炭、黑色金屬礦原礦和非金屬礦原礦貢獻(xiàn)了絕大部分資源稅收入，超過資源稅收入總額的85%。
從礦業(yè)權(quán)出讓情況（圖2 及圖3）看，近年來礦業(yè)權(quán)出讓數(shù)量基本穩(wěn)定，礦業(yè)權(quán)價(jià)款（2017 年4月以后調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益）收入波動(dòng)較大。 2016 年礦業(yè)權(quán)價(jià)款收入大幅增長(zhǎng)，反映出單個(gè)礦業(yè)權(quán)出讓帶來的收入有所上升，這與資源型產(chǎn)品價(jià)格結(jié)束長(zhǎng)時(shí)間低迷后快速回升有關(guān)。
從石油特別收益金征收情況（圖4）看，2015年以前的征收情況有三個(gè)特點(diǎn)：一是規(guī)模大，僅2006～2014 年的9 年間，石油特別收益金就高達(dá)8 956 億元，年均達(dá)到995.11 億元；二是波動(dòng)幅度較大，2009 年只有335 億元，2011 年高達(dá)1 721 億元，是2009 年的5.14 倍；三是收入來源于少數(shù)企業(yè)，這是由中國(guó)石油行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)決定的。2015年以后，由于國(guó)際油價(jià)長(zhǎng)期低于新的起征點(diǎn)，石油特別收益金征收額基本為零。
三、我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系存在的問題
從當(dāng)前礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系和征收情況看，改革取得了一定進(jìn)展，但仍存在幾方面問題：
（一） 部分稅費(fèi)設(shè)計(jì)偏離基本職能
礦產(chǎn)資源稅與費(fèi)，本應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和稅費(fèi)特征，各司其職，各自反映其對(duì)應(yīng)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但從2016 年7 月改革后一些稅費(fèi)職能出現(xiàn)了混同。資源稅作為一個(gè)重要稅種，設(shè)立的初衷是為了調(diào)節(jié)因資源在地質(zhì)條件等上的差異而形成的級(jí)差收入。早期資源稅的征收建立在企業(yè)利潤(rùn)率的基礎(chǔ)上，實(shí)行超率累進(jìn)征收，可以說很好地反映了其初衷。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)作為反映資源財(cái)產(chǎn)權(quán)利變更的一種收費(fèi)，曾經(jīng)較好地承擔(dān)了資源有償使用的職能。改革后，資源稅依照“普遍征收，級(jí)差調(diào)節(jié)”的原則，征收對(duì)象為全部開采資源的礦山企業(yè)，而礦產(chǎn)資源補(bǔ)償征收費(fèi)率被降為零。資源稅承擔(dān)了一部分有償使用的職能，這與稅收的強(qiáng)制性和無償性相違背，混同了國(guó)家的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。同時(shí)，新的資源稅對(duì)礦產(chǎn)資源收入的級(jí)差調(diào)節(jié)能力大為削弱，不能充分調(diào)節(jié)因資源條件的不同而導(dǎo)致的開采收益的差別。石油特別收益金本應(yīng)是調(diào)節(jié)石油行業(yè)高額利潤(rùn)的有效方式，但在2015 年1 月1 日調(diào)整起征點(diǎn)后近三年的征收額為零，基本失去了調(diào)節(jié)能力。
（二） 稅費(fèi)征收結(jié)構(gòu)不合理，收入穩(wěn)定性差
現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系下，各種稅費(fèi)在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域財(cái)政收入中所占比重不合理。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價(jià)款（2017 年4 月以后調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益）反映資源財(cái)產(chǎn)權(quán)益，本應(yīng)作為資源有償使用制度的核心，但實(shí)際上這兩項(xiàng)收入比重過低，而作為級(jí)差調(diào)節(jié)手段的資源稅和石油特別收益金收入占比卻非常高，與產(chǎn)權(quán)收益的比例關(guān)系不協(xié)調(diào)。不僅如此，在改革過程中各項(xiàng)稅費(fèi)收入的波動(dòng)非常大。2015 年之后，石油特別收益金基本無征收；2016年7月之后，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)無征收；2015 年，探礦權(quán)出讓收益僅為2014年的23%，2016 年又增長(zhǎng)為2015 年的8 倍。收入大幅波動(dòng)不利于把礦產(chǎn)資源稅費(fèi)作為財(cái)政收入的穩(wěn)定來源，一些�？顚Ｓ檬杖氲拇蠓▌�(dòng)還有可能影響相關(guān)領(lǐng)域的支出水平。
（三） 稅費(fèi)使用不合理
從稅費(fèi)使用看，礦產(chǎn)資源相關(guān)稅費(fèi)收入的支出應(yīng)有三方面目標(biāo)。首先，在礦產(chǎn)資源被開采消耗的情況下，政府應(yīng)獲得相應(yīng)收益，并將相應(yīng)收益用于改善居民的福利水平；其次，在開采造成已探明儲(chǔ)量減少的情況下，為保持礦產(chǎn)資源行業(yè)健康發(fā)展，需要增加勘查方面的支出，通過資源勘查來提升探明儲(chǔ)量；最后，考慮到資源開采還會(huì)導(dǎo)致生態(tài)破壞和環(huán)境污染，相關(guān)稅費(fèi)收入還需要考慮到生態(tài)環(huán)境治理支出，尤其是補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境破壞給礦區(qū)帶來的損害。按照法律規(guī)定，目前我國(guó)礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入納入財(cái)政預(yù)算管理，�？顚Ｓ�，主要用于礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)和管理支出。這種支出方式更多考慮了礦產(chǎn)資源行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，但在生態(tài)補(bǔ)償方面考慮不夠，尤其向礦區(qū)傾斜的跨區(qū)域補(bǔ)償還非常不夠。同時(shí)，由于收入波動(dòng)較大、礦業(yè)權(quán)出讓收益不高，在某些時(shí)期相關(guān)稅費(fèi)收入還難以彌補(bǔ)資源勘查方面的支出，用于改善全民福利的支出更為有限。
（四） 激勵(lì)性稅費(fèi)政策使用不夠
礦產(chǎn)資源有償使用制度除確保實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益外，在制度設(shè)計(jì)上還應(yīng)兼顧以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)礦產(chǎn)資源高效開采利用的目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)盡管在資源稅改革中明確對(duì)開采難度大、成本高以及綜合利用的資源給予一定的稅收優(yōu)惠，但缺乏對(duì)礦山回采率等關(guān)鍵指標(biāo)的明確規(guī)定。在實(shí)踐中，開采難度、成本高低的確定極易受到主觀因素影響，礦山企業(yè)實(shí)際回采率等關(guān)鍵指標(biāo)難以直接與稅收優(yōu)惠掛鉤。因此，資源稅收政策的激勵(lì)作用非常有限，礦產(chǎn)資源生產(chǎn)中資源浪費(fèi)現(xiàn)象屢見不鮮。
（五） 缺乏推動(dòng)礦產(chǎn)資源行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的耗竭補(bǔ)貼等政策
在國(guó)外，對(duì)礦產(chǎn)資源行業(yè)企業(yè)實(shí)行的耗竭補(bǔ)貼是鼓勵(lì)礦產(chǎn)勘查與開采的最重要手段。目前，包括美國(guó)、加拿大、澳大利亞、印度尼西亞、馬來西亞、津巴布韋、圭亞那等在內(nèi)的國(guó)家都實(shí)施了耗竭補(bǔ)貼制度。有的國(guó)家實(shí)施成本補(bǔ)貼，即開采每噸礦石給予一個(gè)固定的名義補(bǔ)貼；有的國(guó)家實(shí)施百分比補(bǔ)貼，允許扣減現(xiàn)時(shí)收入的一個(gè)固定百分?jǐn)?shù)以補(bǔ)償資源的耗竭。目前，我國(guó)的礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展仍然主要靠政府投入，對(duì)企業(yè)的激勵(lì)不夠。未來還需通過建立耗竭補(bǔ)貼制度等激勵(lì)性政策，發(fā)揮好企業(yè)的積極性和能動(dòng)性，在現(xiàn)有礦山資源逐步枯竭的情況下，引導(dǎo)企業(yè)利用其技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)勘查和開發(fā)新的礦山。
四、國(guó)外完善礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系的經(jīng)驗(yàn)
主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在礦產(chǎn)資源行業(yè)大多有較為完整的稅費(fèi)體系。在絕大多數(shù)國(guó)家，礦產(chǎn)資源行業(yè)都是稅費(fèi)并存，并表現(xiàn)為以下幾方面特征：
（一） 明確不同稅費(fèi)的職能和目的
企業(yè)所得稅、增值稅等都按照通行的稅收原則來設(shè)置。資源稅往往遵循了“普遍征收，級(jí)差調(diào)節(jié)”的原則，承擔(dān)了資源租金中級(jí)差地租的職能，體現(xiàn)無償原則。權(quán)利金、紅利、地表租金等則反映了礦產(chǎn)資源所有權(quán)體現(xiàn)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，體現(xiàn)有償原則。
（二） 照顧多方訴求
以美國(guó)為例，該國(guó)礦產(chǎn)行業(yè)稅費(fèi)政策的形成可以說是多方利益博弈的結(jié)果。礦產(chǎn)行業(yè)稅費(fèi)政策考慮了多方利益訴求，包括資源所有者、礦產(chǎn)資源行業(yè)企業(yè)、礦區(qū)居民、礦產(chǎn)資源消費(fèi)者及政府利益，在政策設(shè)計(jì)上照顧到政府收入籌措、行業(yè)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、居民福利改善等多重目標(biāo)。
（三）注重稅費(fèi)政策的激勵(lì)作用
為了繁榮礦產(chǎn)資源行業(yè)，激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)資源行業(yè)方面的投資，許多國(guó)家設(shè)置了加速折舊、勘查支出一次性攤銷、投資加計(jì)扣除等優(yōu)惠政策。此外，為了激勵(lì)企業(yè)加大勘探方面的投入，實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展，一些國(guó)家還建立了資源耗竭補(bǔ)貼制度。
（四）合理劃分部門職責(zé)分工
由于不同的部門在礦產(chǎn)資源行業(yè)管理中可能存在利益上的分歧，因此合理的分工至關(guān)重要。以美國(guó)為例，該國(guó)非常強(qiáng)調(diào)要明晰部門職責(zé)分工，避免職能和資金管理上的分歧。在負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源行業(yè)收費(fèi)的部門中，內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)一些礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的招標(biāo)工作以及礦業(yè)性收費(fèi)的征收，相關(guān)收費(fèi)用于改善國(guó)土資源和水資源環(huán)境，而環(huán)保署負(fù)責(zé)超級(jí)基金（美國(guó)的一種環(huán)保型基金）的征收，用于處理礦產(chǎn)資源行業(yè)企業(yè)和化工企業(yè)危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏對(duì)土壤和水源的破壞。
五、完善我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系的政策建議
（一）按照稅費(fèi)職能完善稅費(fèi)體系
要以完善資源有償使用制度和資源稅費(fèi)體系為目標(biāo)，厘清不同稅費(fèi)的職能。資源稅應(yīng)體現(xiàn)政治權(quán)利，貫徹?zé)o償原則，實(shí)現(xiàn)籌措財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配等目標(biāo)；礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)應(yīng)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利，貫徹有償原則，在政府權(quán)益轉(zhuǎn)讓后獲取相應(yīng)的收益；石油特別收益金等應(yīng)承擔(dān)調(diào)節(jié)資源型企業(yè)超額收益的職能，達(dá)到調(diào)節(jié)企業(yè)過高收入目標(biāo)。在推進(jìn)“清費(fèi)立稅”和“減稅減費(fèi)”工作時(shí)，要避免把政府的財(cái)產(chǎn)性收益與行政性收費(fèi)混同。要以建立資源有償使用制度為導(dǎo)向，把反映資源“有償”使用的各項(xiàng)收費(fèi)明確排除在“清費(fèi)”
范圍之外，通過改革不斷完善各項(xiàng)稅費(fèi)的水平和結(jié)構(gòu)。
（二）完善稅費(fèi)的收益分配機(jī)制
要綜合考慮多方面因素，從多個(gè)維度建立科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源行業(yè)稅費(fèi)分享機(jī)制。充分考慮政府礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益和企業(yè)投資收益的平衡，建立政府與企業(yè)收益的分享機(jī)制，既防止國(guó)有資產(chǎn)流失，又促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展，既鼓勵(lì)企業(yè)強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、賺取更高利潤(rùn)，又調(diào)節(jié)企業(yè)過高收入、減少行業(yè)暴利。充分考慮中央和地方的財(cái)力分配、中央和地方在礦產(chǎn)資源行業(yè)管理與發(fā)展方面的職責(zé)，建立中央和地方的收益分享機(jī)制，既體現(xiàn)礦產(chǎn)資源全民所有，又反映地方支持行業(yè)發(fā)展的努力。充分考慮資源產(chǎn)地和消費(fèi)地在礦產(chǎn)資源開采中的收益和成本分擔(dān)，既考慮資源產(chǎn)地的礦產(chǎn)資源收益與承擔(dān)的環(huán)境成本，又考慮資源消費(fèi)地礦產(chǎn)資源使用與稅收貢獻(xiàn)，建立資源產(chǎn)地和消費(fèi)地的收益分配機(jī)制，通過合理的收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源生產(chǎn)地和消費(fèi)地的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)和協(xié)同發(fā)展。
（三） 加強(qiáng)激勵(lì)性稅費(fèi)政策設(shè)計(jì)
應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，考慮礦產(chǎn)資源行業(yè)受宏觀經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)影響較大的特點(diǎn)，建立允許虧損向前或向后結(jié)轉(zhuǎn)、延長(zhǎng)虧損向前結(jié)轉(zhuǎn)年限等方面的支持政策�？紤]礦產(chǎn)資源行業(yè)投資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，建立加速折舊、勘查支出一次性攤銷、投資加計(jì)扣除等優(yōu)惠政策。考慮礦產(chǎn)資源的可耗竭特點(diǎn)，允許企業(yè)計(jì)提耗竭準(zhǔn)備金。為提升資源利用效率，鼓勵(lì)資源綜合利用，可以建立起資源稅費(fèi)與回采率等指標(biāo)掛鉤的稅費(fèi)制度。通過多種形式的激勵(lì)性稅收政策，鼓勵(lì)企業(yè)加大資源勘查力度、提高資源利用效率，實(shí)現(xiàn)資源行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
（四） 推動(dòng)礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的配套改革
建立完善的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，支持礦產(chǎn)資源勘探與合理開發(fā)，保護(hù)和恢復(fù)被破壞的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，減少勘探開發(fā)中的生態(tài)破壞和環(huán)境污染，加大生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理力度。健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體制，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管，打破部門利益格局，克服傳統(tǒng)慣性思維，明確不同部門在代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)、監(jiān)管權(quán)和稅收征管權(quán)中的職責(zé)，形成權(quán)責(zé)明確、管理高效、公開透明的管理機(jī)制。推動(dòng)資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，完善礦產(chǎn)資源開采與銷售領(lǐng)域的自然壟斷環(huán)節(jié)定價(jià)機(jī)制，進(jìn)一步完善成本監(jiān)審規(guī)則，提高自然壟斷環(huán)節(jié)定價(jià)的科學(xué)性；加快放開礦產(chǎn)資源行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，通過強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，提升市場(chǎng)的資源配置效率和企業(yè)生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，提高服務(wù)水平，降低產(chǎn)品價(jià)格。
