編者按
粉煤灰是我國當(dāng)前排量較大的工業(yè)廢渣之一，隨著電力工業(yè)的發(fā)展，燃煤電廠的粉煤灰排放量逐年增加。對于粉煤灰治理問題，各國通常同時采取了污染治理和綜合利用兩種方法。在粉煤灰污染治理上，我國還缺乏更具針對性的法律規(guī)定，執(zhí)法上更是存在“有法不依”的問題。在粉煤灰綜合利用方面，我國同樣環(huán)保法律與環(huán)境政府監(jiān)管的缺位。本文為解決我國當(dāng)前存在的粉煤灰污染治理和綜合利用方面存在的相互脫節(jié)等問題，提出了相關(guān)政策建議。
粉煤灰，也稱煤灰，是人們在日常生活中對燃煤工業(yè)排放的粉煤灰的一種通俗稱法。根據(jù)原煤炭部于1996年頒布的《煤炭工業(yè)粉煤灰綜合利用管理辦法實(shí)施細(xì)則》，“粉煤灰是指礦區(qū)燃煤電廠、煤矸石電廠、煤氣站和各類鍋爐房排放的煙道灰、爐底渣和溢流渣�！�
一直以來，中國的能源結(jié)構(gòu)過度依賴煤炭，超過七成的能源來自煤炭。隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，煤炭的使用量也逐年增加。電力行業(yè)是用煤大戶，耗煤量占到了全國煤炭消費(fèi)總量的一半以上。粉煤灰是火力發(fā)電的必然產(chǎn)物，通常每消耗4噸煤，就會產(chǎn)生1 噸粉煤灰。2009 年，中國煤炭消費(fèi)量超過30 億噸，其中電力行業(yè)耗煤占到一半以上。保守估計(jì)，該年我國粉煤灰的產(chǎn)量達(dá)到了3.75 億噸，這相當(dāng)于目前中國城市生活垃圾總量的2倍多;其體積可達(dá)到4.24 億立方米，相當(dāng)于每2 分半鐘填滿1個標(biāo)準(zhǔn)游泳池，每天填滿1個水立方。
中國粉煤灰治理現(xiàn)狀
當(dāng)前粉煤灰治理中存在的問題主要可以概括為下列三個方面的問題：
一是粉煤灰污染防治重視不夠，一方面表現(xiàn)在政府的政策指引重資源利用，輕環(huán)境保護(hù)。另一方面是目前地方政府犧牲環(huán)境追求經(jīng)濟(jì)效益的觀念尚未完全轉(zhuǎn)變。當(dāng)前有些地方領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境意識薄弱，對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略認(rèn)識不足，在任期內(nèi)只考慮近期的、局部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在發(fā)展規(guī)劃中，尤其在火電廠選址上，缺乏對保護(hù)環(huán)境的長遠(yuǎn)考慮。二是粉煤灰處置場所防治措施不足。三是粉煤灰綜合利用政策缺乏監(jiān)管。
由于缺乏對粉煤灰綜合利用率的統(tǒng)計(jì)監(jiān)管，實(shí)踐中的粉煤灰綜合利用率一直飽受公眾的質(zhì)疑。盡管據(jù)中國資源綜合利用協(xié)會測算，2009年我國綜合利用粉煤灰約4億噸，綜合利用率達(dá)到68%，但根據(jù)綠色和平組織的調(diào)查后，我國目前粉煤灰綜合利用率實(shí)際不足30%。
中國粉煤灰治理的監(jiān)管立法和標(biāo)準(zhǔn)
總體而言，我國粉煤灰立法有如下幾個明顯的特點(diǎn)：
第一，就污染治理而言，粉煤灰被作為一般固體廢物加以管理，適用現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定，尤其是《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，由環(huán)保部門負(fù)責(zé)執(zhí)法。雖然在法律、行政法規(guī)、規(guī)章層面，都沒有專門的粉煤灰防治法律規(guī)定，但現(xiàn)行環(huán)保法律相對比較健全，對于粉煤灰治理的措施與美國、歐盟、英國等發(fā)達(dá)國家的做法基本相同。實(shí)踐中粉煤灰污染嚴(yán)重，一方面是因?yàn)槿狈Ω哚槍π缘姆梢?guī)定，簡單按照固體廢物進(jìn)行管理，更主要的方面則是因?yàn)椤坝蟹ú灰馈痹斐傻�，因此主要屬于�?zhí)法范疇的問題。
第二，就綜合利用而言，自上世紀(jì)九十年代以來甚至更早，就一直有專門的行政法規(guī)、部門規(guī)章或者規(guī)范性文件，鼓勵粉煤灰的綜合利用，原先由國家經(jīng)貿(mào)委等經(jīng)濟(jì)主管部門負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，目前主要由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)。雖然綜合利用的終極目的是為了保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，但是在這些專門規(guī)定中，幾乎沒有專門的環(huán)境治理規(guī)定，全部的規(guī)定都是為了促進(jìn)資源的利用。 同時，粉煤灰進(jìn)入利用環(huán)節(jié)以后，其存在形態(tài)從固體廢物變?yōu)楦鞣N產(chǎn)品或者制成品(混凝土、粉煤灰磚、路基、大壩等)，無法繼續(xù)適用環(huán)保法律以固體廢物來加以治理，導(dǎo)致粉煤灰利用環(huán)節(jié)環(huán)保法律與環(huán)境政府監(jiān)管的缺位。
第三，由于政府已經(jīng)明確確立了粉煤灰“以用為主”的指導(dǎo)方針，實(shí)踐中必然出現(xiàn)利用環(huán)節(jié)逐步延伸，經(jīng)濟(jì)主管部門與資源利用政策不斷強(qiáng)化，環(huán)保部門與環(huán)保法律相對弱化的現(xiàn)象，不斷壓縮環(huán)保法律的適用空間。如果只單純從利用角度處置粉煤灰，就會從環(huán)境問題演變成為資源利用問題，忽視其可能對環(huán)境造成的破壞。
中國目前粉煤灰綜合利用標(biāo)準(zhǔn)中的環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)或者污染防治標(biāo)準(zhǔn)絕大多數(shù)只是針對粉煤灰本身，而非針對粉煤灰制品或利用粉煤灰改良土培育的農(nóng)作物(以下統(tǒng)稱為“粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品”)。不能有效地避免粉煤灰綜合利用過程中二次污染的產(chǎn)生。
從目前粉煤灰相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)可以看到，目前粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境安全監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)非常不健全。
中國粉煤灰治理的監(jiān)管權(quán)配置
由于粉煤灰具有兩面性，既會對環(huán)境造成污染，又可以被再次利用，故對粉煤灰的治理不能僅僅依靠環(huán)境保護(hù)部門。
1.在粉煤灰治理的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，體現(xiàn)了明顯的雙軌制特征，即粉煤灰綜合利用與粉煤灰污染治理分別設(shè)置機(jī)構(gòu)，前者由多家經(jīng)濟(jì)管理部門共同負(fù)責(zé)，后者由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，兩者之間缺少共同的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也缺少正式的協(xié)作機(jī)制，因此容易出現(xiàn)相互之間不協(xié)調(diào)的“兩張皮”現(xiàn)象。
2.缺少對粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境安全性進(jìn)行統(tǒng)一檢測、監(jiān)督的部門。中國目前并沒有明確由哪一或哪些部門負(fù)責(zé)對粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品環(huán)境安全性的檢測，現(xiàn)有部門也沒有為粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入設(shè)定相應(yīng)的環(huán)境安全檢測標(biāo)準(zhǔn)，這就使得有些地方企業(yè)，見到粉煤灰產(chǎn)品投資少，效益好，就一哄而上，不求質(zhì)量，影響了消費(fèi)者的利益。因此，明確粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境安全性檢測、監(jiān)督部門是非常必要的。
對我國粉煤灰治理的監(jiān)管改革建議
1.加強(qiáng)法律實(shí)施的政策建議
粉煤灰監(jiān)管中最為突出的問題是，粉煤灰作為固體廢物管理基本有規(guī)可循，但由于環(huán)保法律實(shí)施成效不彰，導(dǎo)致對環(huán)境造成嚴(yán)重的損害。對于這一問題，必須有清醒的認(rèn)識，既慢不得，也急不得。
一方面，有法律無法治，規(guī)則無法得到有效實(shí)施，政府執(zhí)法能力弱，是轉(zhuǎn)型國家普遍面臨的共同問題和長期挑戰(zhàn)。因此，要從根本上改變這種狀況，需要整個社會結(jié)構(gòu)的改變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、市場力量的培養(yǎng)、法治權(quán)威的確立、公務(wù)員能力的提升、執(zhí)法體制的整合、執(zhí)法權(quán)力的規(guī)范、執(zhí)法手段的創(chuàng)新、執(zhí)法環(huán)境的培育、執(zhí)法監(jiān)督制度的構(gòu)筑、企業(yè)社會責(zé)任觀念的普及等方方面面的制度建設(shè)，是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，貫穿于現(xiàn)代國家建設(shè)的整個歷史過程。
另一方面，針對日益嚴(yán)重的粉煤灰污染以及綜合利用因?yàn)槭艿礁鞣N條件的限制仍然無法完全解決問題的現(xiàn)實(shí)，必須加大粉煤灰污染的治理力度，在現(xiàn)行制度制約條件下力爭用不長的時間迅速遏制粉煤灰污染蔓延的問題，具體政策建議包括：(1) 全國人大常委會應(yīng)盡快將《固體廢物污染環(huán)境防治法》納入執(zhí)法監(jiān)督檢查計(jì)劃，通過最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的介入，引起社會各界對粉煤灰污染防治工作的重視，督促各地方、各部門積極履行法定職責(zé)。(2)國務(wù)院應(yīng)開展一次粉煤灰污染環(huán)境專項(xiàng)集中整治活動，通過集中整治，集中發(fā)現(xiàn)問題，限期整改，力爭能夠在短期內(nèi)有效遏制粉煤灰污染蔓延的現(xiàn)象。(3)在火力發(fā)電主要省、市將粉煤灰污染環(huán)境治理納入地方政府干部績效考核指標(biāo)體系，推行行政問責(zé)制度和地方政府負(fù)總責(zé)制度。要像治理煤礦安全生產(chǎn)事故一樣，加大對粉煤灰污染環(huán)境的治理力度。(4)環(huán)保部門應(yīng)加大《固體廢物污染環(huán)境防治法》的執(zhí)法力度，加強(qiáng)粉煤灰污染環(huán)境的監(jiān)測和科學(xué)研究，對于粉煤灰治理沒有達(dá)到環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)通過環(huán)境信息公開的方式予以公開披露，并依法嚴(yán)肅查處，追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。(5)通過財(cái)政、稅收、投資、信貸、排污權(quán)交易、區(qū)域限批、人事管理等多種手段，設(shè)計(jì)有效的激勵約束機(jī)制，調(diào)動發(fā)電企業(yè)與地方政府治理粉煤灰污染的積極性，從源頭實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。(6)降低制度門檻，使權(quán)利受到粉煤灰損害的利益相關(guān)方能夠依法維護(hù)自己的權(quán)利，尋求法律保護(hù)，構(gòu)筑有力的社會監(jiān)督體系。
2.加強(qiáng)制度建設(shè)針對性的政策建議
僅僅將粉煤灰作為一般固體廢物治理，制度設(shè)計(jì)缺乏針對性，加劇了環(huán)境執(zhí)法的無效和污染的蔓延。對于這一問題，關(guān)鍵是要提高制度建設(shè)的針對性、有效性�？梢圆捎眉信c分散相結(jié)合的立法方式，為粉煤灰污染治理提供更有針對性的制度。
所謂集中，是指根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》，由國務(wù)院或者環(huán)境保護(hù)部制定實(shí)施性的《粉煤灰污染環(huán)境防治辦法》，將法律的一般規(guī)定通過行政法規(guī)或者規(guī)章的形式加以具體化。該辦法應(yīng)該借鑒美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家粉煤灰污染治理的經(jīng)驗(yàn)，從電廠選址、規(guī)劃與項(xiàng)目環(huán)境影響評價報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)及公眾參與方式、電廠粉煤灰污染治理項(xiàng)目的三同時要求、防滲層設(shè)計(jì)要求、土壤污染監(jiān)測、地下水監(jiān)測、綜合利用環(huán)節(jié)環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、再利用主體的資格與條件、環(huán)保義務(wù)主體范圍與法律責(zé)任、財(cái)政稅收手段支持、粉煤灰排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與征收、執(zhí)法機(jī)制與程序、規(guī)則調(diào)整的過渡期安排、新舊規(guī)則之間的關(guān)系等方面，設(shè)計(jì)更有針對性的操作規(guī)范、制度與標(biāo)準(zhǔn)。集中還要求根據(jù)該辦法，配套制定一系列相應(yīng)的污染防治環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，或者將已有的推薦性標(biāo)準(zhǔn)上升為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，使每一個重要的環(huán)節(jié)都有明確的操作規(guī)范與要求。
所謂分散，是指在眾多相關(guān)立法中增加對粉煤灰防治的專門規(guī)定，將粉煤灰污染防治的任務(wù)分解、落實(shí)到相關(guān)的法律、法規(guī)之中。后者涉及的法律、法規(guī)范圍很廣。就目前來看，《大氣污染防治法》(修訂)、《能源法》已被列入常委會 2010年立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目，《能源法》更被列入國務(wù)院2010年重點(diǎn)立法項(xiàng)目�！董h(huán)境保護(hù)法》的修改已在十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中安排由有關(guān)方面繼續(xù)開展研究論證，全國人大環(huán)資委正在結(jié)合環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律后評估工作，開展環(huán)境保護(hù)法修改的研究論證。目前環(huán)資委已經(jīng)進(jìn)行了水環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、環(huán)境噪聲污染防治等環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的后評估工作，形成了比較系統(tǒng)的報(bào)告和立法建議。環(huán)資委計(jì)劃在上述法律后評估基礎(chǔ)上，會同國務(wù)院有關(guān)部門，繼續(xù)抓緊開展環(huán)境保護(hù)法修改的研究論證工作�！睹禾糠ā�(修訂)也被國務(wù)院列入2010年立法工作計(jì)劃中的二類立法項(xiàng)目。應(yīng)在這些相關(guān)的立法中，分別增加粉煤灰污染防治方面的規(guī)定，加大整治力度，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任。
集中與分散相結(jié)合的立法方式有其優(yōu)越性：(1)制定《粉煤灰污染環(huán)境防治辦法》，可以與《粉煤灰綜合利用管理辦法》遙相呼應(yīng)，一體兩翼，突出粉煤灰污染治理與綜合利用并重的指導(dǎo)思想，解決實(shí)踐中一條腿長一條腿短的問題。(2)制定專門的行政法規(guī)或者規(guī)章相對比較容易，不需要繁瑣的立法過程，并且專門規(guī)定在制度設(shè)計(jì)上可以更為系統(tǒng)、連貫。(3)在相關(guān)立法中分別對粉煤灰治理加以強(qiáng)調(diào)或者進(jìn)行銜接，可以提高各方面對粉煤灰治理重要性的認(rèn)識，提升規(guī)范的法律位階和效力，使粉煤灰治理貫穿于相關(guān)立法之中，形成多元治理的格局，發(fā)揮相關(guān)部門的積極性。并且，由于相關(guān)立法均已經(jīng)被列入議事日程，將粉煤灰管理?xiàng)l款盡快整合進(jìn)去也有很大的現(xiàn)實(shí)可行性。
3.加強(qiáng)粉煤灰再利用環(huán)節(jié)污染防治的政策建議
粉煤灰進(jìn)入利用環(huán)節(jié)以后，原先的固體廢物管理規(guī)則難以繼續(xù)適用，造成環(huán)境法律與執(zhí)法雙重缺位，利用環(huán)節(jié)二次污染實(shí)際處于某種放任狀態(tài)。這個問題是粉煤灰監(jiān)管中最為復(fù)雜、棘手，也是長期被忽視的領(lǐng)域，需要觀念與制度的相互協(xié)調(diào)和系統(tǒng)的制度創(chuàng)新。具體政策建議包括：
(1)考慮到我國的國情和一次能源結(jié)構(gòu)的構(gòu)成，參考英美等發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，對于粉煤灰處置仍然要堅(jiān)持“以用為主”的既定方針。應(yīng)認(rèn)識到，在相當(dāng)長的一個歷史時期，沒有綜合利用，不可能走出一條粉煤灰治理的良性道路。當(dāng)然，另一方面，我們必須同時充分認(rèn)識粉煤灰污染的嚴(yán)重性和綜合利用環(huán)節(jié)目前存在的嚴(yán)峻污染問題。只有這樣，才能擺正綜合利用與污染治理的關(guān)系，利用與治理并舉，相互推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)粉煤灰“無害化利用”和經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
(2)《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》以及《中國資源綜合利用技術(shù)政策大綱》等文件對粉煤灰的綜合利用都發(fā)揮了重大的推動作用，歷史意義不可低估，也還將繼續(xù)指導(dǎo)粉煤灰綜合利用工作。但是，應(yīng)該認(rèn)識到，這些文件普遍存在重綜合利用，輕污染治理的傾向，就利用論利用，容易導(dǎo)致利用環(huán)節(jié)與治理環(huán)節(jié)的分割，環(huán)保法律與執(zhí)法在利用環(huán)節(jié)嚴(yán)重缺位。目前，《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》正在制定，《粉煤灰綜合利用管理辦法》也一直在修訂過程之中。要在起草這些文件的過程中，轉(zhuǎn)變觀念，拓寬視野，將綜合利用與污染治理一并考慮，大幅度增加粉煤灰再利用環(huán)節(jié)污染防治的內(nèi)容，建立諸如登記、評估等粉煤灰產(chǎn)品利用管理制度，設(shè)計(jì)相應(yīng)的指標(biāo)體系和考核辦法，以綜合利用促進(jìn)污染防治，以污染防治保障綜合利用，解決兩者之間相互脫節(jié)的“兩張皮”現(xiàn)象。
(3)在政策制定層面實(shí)現(xiàn)決策權(quán)的統(tǒng)一，以防止政策之間的矛盾、脫節(jié)與沖突現(xiàn)象。為此，應(yīng)增加環(huán)保部門參與粉煤灰綜合利用政策法規(guī)的起草，包括但不限于參與《粉煤灰綜合利用管理辦法》的修訂，使污染治理目標(biāo)在這些政策法規(guī)中得到同樣充分的體現(xiàn)。同時，應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)管理部門與環(huán)保部門之間固定的信息共享機(jī)制與決策信息溝通機(jī)制，并在雙方政策目標(biāo)難以自動協(xié)調(diào)時及時啟動有效的爭議解決機(jī)制。
(4)與決策統(tǒng)一相對應(yīng)，由于粉煤灰綜合利用環(huán)節(jié)涉及部門多，執(zhí)行層面必須也只能采用分散化執(zhí)行體制，不同部門各負(fù)其責(zé)，分別執(zhí)行不同的法律，多重監(jiān)管，一票否決。環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)對粉煤灰再利用的環(huán)境監(jiān)測，落實(shí)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，其他相關(guān)部門分別負(fù)責(zé)適用相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，各自獨(dú)立執(zhí)法。對屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整的粉煤灰再利用產(chǎn)品，適用產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)執(zhí)行;對于不屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整范圍的再利用活動(如路基、大壩、礦井回填等)，分別適用《建筑法》、《公路法》、《鐵路法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)法律對于工程建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量管理的規(guī)定，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。粉煤灰再利用單位既要遵守產(chǎn)品質(zhì)量方面的規(guī)定，也要遵守環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定，一票否決。
(5)為加強(qiáng)對粉煤灰再利用環(huán)節(jié)的污染治理，當(dāng)前亟需盡快制定粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境安全檢測強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，為環(huán)保部門執(zhí)法和再利用企業(yè)的再利用活動提供明確的指引。粉煤灰的污染防治工作不僅包括其排放前的預(yù)防工作和排放后的治理工作，還應(yīng)當(dāng)包括對其相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境安全檢測工作。我國現(xiàn)行立法中尚未制定專門標(biāo)準(zhǔn)對粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品中的各種有毒微量元素和放射性元素的含量進(jìn)行檢測，需要說明的是，這種標(biāo)準(zhǔn)并不是粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而是將粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品放在各種可能導(dǎo)致其中的有毒微量元素和放射性元素釋放的條件下，對粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行試驗(yàn)，看其是否會對粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境安全性進(jìn)行檢測的標(biāo)準(zhǔn)。粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品只有在達(dá)到環(huán)境安全檢測標(biāo)準(zhǔn)中的各項(xiàng)要求時，才能將其投放到市場中，并進(jìn)行動態(tài)跟蹤監(jiān)管。環(huán)境安全檢測標(biāo)準(zhǔn)的制定，不僅有利于推動粉煤灰綜合利用技術(shù)的研究，更有利于減少粉煤灰二次污染的可能性。(周漢華：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員 蘇苗罕：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師)
粉煤灰是我國當(dāng)前排量較大的工業(yè)廢渣之一，隨著電力工業(yè)的發(fā)展，燃煤電廠的粉煤灰排放量逐年增加。對于粉煤灰治理問題，各國通常同時采取了污染治理和綜合利用兩種方法。在粉煤灰污染治理上，我國還缺乏更具針對性的法律規(guī)定，執(zhí)法上更是存在“有法不依”的問題。在粉煤灰綜合利用方面，我國同樣環(huán)保法律與環(huán)境政府監(jiān)管的缺位。本文為解決我國當(dāng)前存在的粉煤灰污染治理和綜合利用方面存在的相互脫節(jié)等問題，提出了相關(guān)政策建議。
粉煤灰，也稱煤灰，是人們在日常生活中對燃煤工業(yè)排放的粉煤灰的一種通俗稱法。根據(jù)原煤炭部于1996年頒布的《煤炭工業(yè)粉煤灰綜合利用管理辦法實(shí)施細(xì)則》，“粉煤灰是指礦區(qū)燃煤電廠、煤矸石電廠、煤氣站和各類鍋爐房排放的煙道灰、爐底渣和溢流渣�！�
一直以來，中國的能源結(jié)構(gòu)過度依賴煤炭，超過七成的能源來自煤炭。隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，煤炭的使用量也逐年增加。電力行業(yè)是用煤大戶，耗煤量占到了全國煤炭消費(fèi)總量的一半以上。粉煤灰是火力發(fā)電的必然產(chǎn)物，通常每消耗4噸煤，就會產(chǎn)生1 噸粉煤灰。2009 年，中國煤炭消費(fèi)量超過30 億噸，其中電力行業(yè)耗煤占到一半以上。保守估計(jì)，該年我國粉煤灰的產(chǎn)量達(dá)到了3.75 億噸，這相當(dāng)于目前中國城市生活垃圾總量的2倍多;其體積可達(dá)到4.24 億立方米，相當(dāng)于每2 分半鐘填滿1個標(biāo)準(zhǔn)游泳池，每天填滿1個水立方。
中國粉煤灰治理現(xiàn)狀
當(dāng)前粉煤灰治理中存在的問題主要可以概括為下列三個方面的問題：
一是粉煤灰污染防治重視不夠，一方面表現(xiàn)在政府的政策指引重資源利用，輕環(huán)境保護(hù)。另一方面是目前地方政府犧牲環(huán)境追求經(jīng)濟(jì)效益的觀念尚未完全轉(zhuǎn)變。當(dāng)前有些地方領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境意識薄弱，對可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略認(rèn)識不足，在任期內(nèi)只考慮近期的、局部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在發(fā)展規(guī)劃中，尤其在火電廠選址上，缺乏對保護(hù)環(huán)境的長遠(yuǎn)考慮。二是粉煤灰處置場所防治措施不足。三是粉煤灰綜合利用政策缺乏監(jiān)管。
由于缺乏對粉煤灰綜合利用率的統(tǒng)計(jì)監(jiān)管，實(shí)踐中的粉煤灰綜合利用率一直飽受公眾的質(zhì)疑。盡管據(jù)中國資源綜合利用協(xié)會測算，2009年我國綜合利用粉煤灰約4億噸，綜合利用率達(dá)到68%，但根據(jù)綠色和平組織的調(diào)查后，我國目前粉煤灰綜合利用率實(shí)際不足30%。
中國粉煤灰治理的監(jiān)管立法和標(biāo)準(zhǔn)
總體而言，我國粉煤灰立法有如下幾個明顯的特點(diǎn)：
第一，就污染治理而言，粉煤灰被作為一般固體廢物加以管理，適用現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定，尤其是《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，由環(huán)保部門負(fù)責(zé)執(zhí)法。雖然在法律、行政法規(guī)、規(guī)章層面，都沒有專門的粉煤灰防治法律規(guī)定，但現(xiàn)行環(huán)保法律相對比較健全，對于粉煤灰治理的措施與美國、歐盟、英國等發(fā)達(dá)國家的做法基本相同。實(shí)踐中粉煤灰污染嚴(yán)重，一方面是因?yàn)槿狈Ω哚槍π缘姆梢?guī)定，簡單按照固體廢物進(jìn)行管理，更主要的方面則是因?yàn)椤坝蟹ú灰馈痹斐傻�，因此主要屬于�?zhí)法范疇的問題。
第二，就綜合利用而言，自上世紀(jì)九十年代以來甚至更早，就一直有專門的行政法規(guī)、部門規(guī)章或者規(guī)范性文件，鼓勵粉煤灰的綜合利用，原先由國家經(jīng)貿(mào)委等經(jīng)濟(jì)主管部門負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，目前主要由國家發(fā)改委負(fù)責(zé)。雖然綜合利用的終極目的是為了保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，但是在這些專門規(guī)定中，幾乎沒有專門的環(huán)境治理規(guī)定，全部的規(guī)定都是為了促進(jìn)資源的利用。 同時，粉煤灰進(jìn)入利用環(huán)節(jié)以后，其存在形態(tài)從固體廢物變?yōu)楦鞣N產(chǎn)品或者制成品(混凝土、粉煤灰磚、路基、大壩等)，無法繼續(xù)適用環(huán)保法律以固體廢物來加以治理，導(dǎo)致粉煤灰利用環(huán)節(jié)環(huán)保法律與環(huán)境政府監(jiān)管的缺位。
第三，由于政府已經(jīng)明確確立了粉煤灰“以用為主”的指導(dǎo)方針，實(shí)踐中必然出現(xiàn)利用環(huán)節(jié)逐步延伸，經(jīng)濟(jì)主管部門與資源利用政策不斷強(qiáng)化，環(huán)保部門與環(huán)保法律相對弱化的現(xiàn)象，不斷壓縮環(huán)保法律的適用空間。如果只單純從利用角度處置粉煤灰，就會從環(huán)境問題演變成為資源利用問題，忽視其可能對環(huán)境造成的破壞。
中國目前粉煤灰綜合利用標(biāo)準(zhǔn)中的環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)或者污染防治標(biāo)準(zhǔn)絕大多數(shù)只是針對粉煤灰本身，而非針對粉煤灰制品或利用粉煤灰改良土培育的農(nóng)作物(以下統(tǒng)稱為“粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品”)。不能有效地避免粉煤灰綜合利用過程中二次污染的產(chǎn)生。
從目前粉煤灰相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)可以看到，目前粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境安全監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)非常不健全。
中國粉煤灰治理的監(jiān)管權(quán)配置
由于粉煤灰具有兩面性，既會對環(huán)境造成污染，又可以被再次利用，故對粉煤灰的治理不能僅僅依靠環(huán)境保護(hù)部門。
1.在粉煤灰治理的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，體現(xiàn)了明顯的雙軌制特征，即粉煤灰綜合利用與粉煤灰污染治理分別設(shè)置機(jī)構(gòu)，前者由多家經(jīng)濟(jì)管理部門共同負(fù)責(zé)，后者由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，兩者之間缺少共同的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也缺少正式的協(xié)作機(jī)制，因此容易出現(xiàn)相互之間不協(xié)調(diào)的“兩張皮”現(xiàn)象。
2.缺少對粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境安全性進(jìn)行統(tǒng)一檢測、監(jiān)督的部門。中國目前并沒有明確由哪一或哪些部門負(fù)責(zé)對粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品環(huán)境安全性的檢測，現(xiàn)有部門也沒有為粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入設(shè)定相應(yīng)的環(huán)境安全檢測標(biāo)準(zhǔn)，這就使得有些地方企業(yè)，見到粉煤灰產(chǎn)品投資少，效益好，就一哄而上，不求質(zhì)量，影響了消費(fèi)者的利益。因此，明確粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境安全性檢測、監(jiān)督部門是非常必要的。
對我國粉煤灰治理的監(jiān)管改革建議
1.加強(qiáng)法律實(shí)施的政策建議
粉煤灰監(jiān)管中最為突出的問題是，粉煤灰作為固體廢物管理基本有規(guī)可循，但由于環(huán)保法律實(shí)施成效不彰，導(dǎo)致對環(huán)境造成嚴(yán)重的損害。對于這一問題，必須有清醒的認(rèn)識，既慢不得，也急不得。
一方面，有法律無法治，規(guī)則無法得到有效實(shí)施，政府執(zhí)法能力弱，是轉(zhuǎn)型國家普遍面臨的共同問題和長期挑戰(zhàn)。因此，要從根本上改變這種狀況，需要整個社會結(jié)構(gòu)的改變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、市場力量的培養(yǎng)、法治權(quán)威的確立、公務(wù)員能力的提升、執(zhí)法體制的整合、執(zhí)法權(quán)力的規(guī)范、執(zhí)法手段的創(chuàng)新、執(zhí)法環(huán)境的培育、執(zhí)法監(jiān)督制度的構(gòu)筑、企業(yè)社會責(zé)任觀念的普及等方方面面的制度建設(shè)，是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，貫穿于現(xiàn)代國家建設(shè)的整個歷史過程。
另一方面，針對日益嚴(yán)重的粉煤灰污染以及綜合利用因?yàn)槭艿礁鞣N條件的限制仍然無法完全解決問題的現(xiàn)實(shí)，必須加大粉煤灰污染的治理力度，在現(xiàn)行制度制約條件下力爭用不長的時間迅速遏制粉煤灰污染蔓延的問題，具體政策建議包括：(1) 全國人大常委會應(yīng)盡快將《固體廢物污染環(huán)境防治法》納入執(zhí)法監(jiān)督檢查計(jì)劃，通過最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的介入，引起社會各界對粉煤灰污染防治工作的重視，督促各地方、各部門積極履行法定職責(zé)。(2)國務(wù)院應(yīng)開展一次粉煤灰污染環(huán)境專項(xiàng)集中整治活動，通過集中整治，集中發(fā)現(xiàn)問題，限期整改，力爭能夠在短期內(nèi)有效遏制粉煤灰污染蔓延的現(xiàn)象。(3)在火力發(fā)電主要省、市將粉煤灰污染環(huán)境治理納入地方政府干部績效考核指標(biāo)體系，推行行政問責(zé)制度和地方政府負(fù)總責(zé)制度。要像治理煤礦安全生產(chǎn)事故一樣，加大對粉煤灰污染環(huán)境的治理力度。(4)環(huán)保部門應(yīng)加大《固體廢物污染環(huán)境防治法》的執(zhí)法力度，加強(qiáng)粉煤灰污染環(huán)境的監(jiān)測和科學(xué)研究，對于粉煤灰治理沒有達(dá)到環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)通過環(huán)境信息公開的方式予以公開披露，并依法嚴(yán)肅查處，追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。(5)通過財(cái)政、稅收、投資、信貸、排污權(quán)交易、區(qū)域限批、人事管理等多種手段，設(shè)計(jì)有效的激勵約束機(jī)制，調(diào)動發(fā)電企業(yè)與地方政府治理粉煤灰污染的積極性，從源頭實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。(6)降低制度門檻，使權(quán)利受到粉煤灰損害的利益相關(guān)方能夠依法維護(hù)自己的權(quán)利，尋求法律保護(hù)，構(gòu)筑有力的社會監(jiān)督體系。
2.加強(qiáng)制度建設(shè)針對性的政策建議
僅僅將粉煤灰作為一般固體廢物治理，制度設(shè)計(jì)缺乏針對性，加劇了環(huán)境執(zhí)法的無效和污染的蔓延。對于這一問題，關(guān)鍵是要提高制度建設(shè)的針對性、有效性�？梢圆捎眉信c分散相結(jié)合的立法方式，為粉煤灰污染治理提供更有針對性的制度。
所謂集中，是指根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》，由國務(wù)院或者環(huán)境保護(hù)部制定實(shí)施性的《粉煤灰污染環(huán)境防治辦法》，將法律的一般規(guī)定通過行政法規(guī)或者規(guī)章的形式加以具體化。該辦法應(yīng)該借鑒美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家粉煤灰污染治理的經(jīng)驗(yàn)，從電廠選址、規(guī)劃與項(xiàng)目環(huán)境影響評價報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)及公眾參與方式、電廠粉煤灰污染治理項(xiàng)目的三同時要求、防滲層設(shè)計(jì)要求、土壤污染監(jiān)測、地下水監(jiān)測、綜合利用環(huán)節(jié)環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、再利用主體的資格與條件、環(huán)保義務(wù)主體范圍與法律責(zé)任、財(cái)政稅收手段支持、粉煤灰排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與征收、執(zhí)法機(jī)制與程序、規(guī)則調(diào)整的過渡期安排、新舊規(guī)則之間的關(guān)系等方面，設(shè)計(jì)更有針對性的操作規(guī)范、制度與標(biāo)準(zhǔn)。集中還要求根據(jù)該辦法，配套制定一系列相應(yīng)的污染防治環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，或者將已有的推薦性標(biāo)準(zhǔn)上升為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，使每一個重要的環(huán)節(jié)都有明確的操作規(guī)范與要求。
所謂分散，是指在眾多相關(guān)立法中增加對粉煤灰防治的專門規(guī)定，將粉煤灰污染防治的任務(wù)分解、落實(shí)到相關(guān)的法律、法規(guī)之中。后者涉及的法律、法規(guī)范圍很廣。就目前來看，《大氣污染防治法》(修訂)、《能源法》已被列入常委會 2010年立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目，《能源法》更被列入國務(wù)院2010年重點(diǎn)立法項(xiàng)目�！董h(huán)境保護(hù)法》的修改已在十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃中安排由有關(guān)方面繼續(xù)開展研究論證，全國人大環(huán)資委正在結(jié)合環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律后評估工作，開展環(huán)境保護(hù)法修改的研究論證。目前環(huán)資委已經(jīng)進(jìn)行了水環(huán)境保護(hù)、大氣污染防治、固體廢物污染環(huán)境防治、環(huán)境噪聲污染防治等環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律的后評估工作，形成了比較系統(tǒng)的報(bào)告和立法建議。環(huán)資委計(jì)劃在上述法律后評估基礎(chǔ)上，會同國務(wù)院有關(guān)部門，繼續(xù)抓緊開展環(huán)境保護(hù)法修改的研究論證工作�！睹禾糠ā�(修訂)也被國務(wù)院列入2010年立法工作計(jì)劃中的二類立法項(xiàng)目。應(yīng)在這些相關(guān)的立法中，分別增加粉煤灰污染防治方面的規(guī)定，加大整治力度，明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任。
集中與分散相結(jié)合的立法方式有其優(yōu)越性：(1)制定《粉煤灰污染環(huán)境防治辦法》，可以與《粉煤灰綜合利用管理辦法》遙相呼應(yīng)，一體兩翼，突出粉煤灰污染治理與綜合利用并重的指導(dǎo)思想，解決實(shí)踐中一條腿長一條腿短的問題。(2)制定專門的行政法規(guī)或者規(guī)章相對比較容易，不需要繁瑣的立法過程，并且專門規(guī)定在制度設(shè)計(jì)上可以更為系統(tǒng)、連貫。(3)在相關(guān)立法中分別對粉煤灰治理加以強(qiáng)調(diào)或者進(jìn)行銜接，可以提高各方面對粉煤灰治理重要性的認(rèn)識，提升規(guī)范的法律位階和效力，使粉煤灰治理貫穿于相關(guān)立法之中，形成多元治理的格局，發(fā)揮相關(guān)部門的積極性。并且，由于相關(guān)立法均已經(jīng)被列入議事日程，將粉煤灰管理?xiàng)l款盡快整合進(jìn)去也有很大的現(xiàn)實(shí)可行性。
3.加強(qiáng)粉煤灰再利用環(huán)節(jié)污染防治的政策建議
粉煤灰進(jìn)入利用環(huán)節(jié)以后，原先的固體廢物管理規(guī)則難以繼續(xù)適用，造成環(huán)境法律與執(zhí)法雙重缺位，利用環(huán)節(jié)二次污染實(shí)際處于某種放任狀態(tài)。這個問題是粉煤灰監(jiān)管中最為復(fù)雜、棘手，也是長期被忽視的領(lǐng)域，需要觀念與制度的相互協(xié)調(diào)和系統(tǒng)的制度創(chuàng)新。具體政策建議包括：
(1)考慮到我國的國情和一次能源結(jié)構(gòu)的構(gòu)成，參考英美等發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)，對于粉煤灰處置仍然要堅(jiān)持“以用為主”的既定方針。應(yīng)認(rèn)識到，在相當(dāng)長的一個歷史時期，沒有綜合利用，不可能走出一條粉煤灰治理的良性道路。當(dāng)然，另一方面，我們必須同時充分認(rèn)識粉煤灰污染的嚴(yán)重性和綜合利用環(huán)節(jié)目前存在的嚴(yán)峻污染問題。只有這樣，才能擺正綜合利用與污染治理的關(guān)系，利用與治理并舉，相互推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)粉煤灰“無害化利用”和經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。
(2)《粉煤灰綜合利用管理辦法》、《國家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》以及《中國資源綜合利用技術(shù)政策大綱》等文件對粉煤灰的綜合利用都發(fā)揮了重大的推動作用，歷史意義不可低估，也還將繼續(xù)指導(dǎo)粉煤灰綜合利用工作。但是，應(yīng)該認(rèn)識到，這些文件普遍存在重綜合利用，輕污染治理的傾向，就利用論利用，容易導(dǎo)致利用環(huán)節(jié)與治理環(huán)節(jié)的分割，環(huán)保法律與執(zhí)法在利用環(huán)節(jié)嚴(yán)重缺位。目前，《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》正在制定，《粉煤灰綜合利用管理辦法》也一直在修訂過程之中。要在起草這些文件的過程中，轉(zhuǎn)變觀念，拓寬視野，將綜合利用與污染治理一并考慮，大幅度增加粉煤灰再利用環(huán)節(jié)污染防治的內(nèi)容，建立諸如登記、評估等粉煤灰產(chǎn)品利用管理制度，設(shè)計(jì)相應(yīng)的指標(biāo)體系和考核辦法，以綜合利用促進(jìn)污染防治，以污染防治保障綜合利用，解決兩者之間相互脫節(jié)的“兩張皮”現(xiàn)象。
(3)在政策制定層面實(shí)現(xiàn)決策權(quán)的統(tǒng)一，以防止政策之間的矛盾、脫節(jié)與沖突現(xiàn)象。為此，應(yīng)增加環(huán)保部門參與粉煤灰綜合利用政策法規(guī)的起草，包括但不限于參與《粉煤灰綜合利用管理辦法》的修訂，使污染治理目標(biāo)在這些政策法規(guī)中得到同樣充分的體現(xiàn)。同時，應(yīng)建立經(jīng)濟(jì)管理部門與環(huán)保部門之間固定的信息共享機(jī)制與決策信息溝通機(jī)制，并在雙方政策目標(biāo)難以自動協(xié)調(diào)時及時啟動有效的爭議解決機(jī)制。
(4)與決策統(tǒng)一相對應(yīng)，由于粉煤灰綜合利用環(huán)節(jié)涉及部門多，執(zhí)行層面必須也只能采用分散化執(zhí)行體制，不同部門各負(fù)其責(zé)，分別執(zhí)行不同的法律，多重監(jiān)管，一票否決。環(huán)保部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)對粉煤灰再利用的環(huán)境監(jiān)測，落實(shí)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，其他相關(guān)部門分別負(fù)責(zé)適用相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，各自獨(dú)立執(zhí)法。對屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整的粉煤灰再利用產(chǎn)品，適用產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)執(zhí)行;對于不屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》調(diào)整范圍的再利用活動(如路基、大壩、礦井回填等)，分別適用《建筑法》、《公路法》、《鐵路法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等相關(guān)法律對于工程建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量管理的規(guī)定，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。粉煤灰再利用單位既要遵守產(chǎn)品質(zhì)量方面的規(guī)定，也要遵守環(huán)境保護(hù)方面的規(guī)定，一票否決。
(5)為加強(qiáng)對粉煤灰再利用環(huán)節(jié)的污染治理，當(dāng)前亟需盡快制定粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境安全檢測強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，為環(huán)保部門執(zhí)法和再利用企業(yè)的再利用活動提供明確的指引。粉煤灰的污染防治工作不僅包括其排放前的預(yù)防工作和排放后的治理工作，還應(yīng)當(dāng)包括對其相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境安全檢測工作。我國現(xiàn)行立法中尚未制定專門標(biāo)準(zhǔn)對粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品中的各種有毒微量元素和放射性元素的含量進(jìn)行檢測，需要說明的是，這種標(biāo)準(zhǔn)并不是粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而是將粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品放在各種可能導(dǎo)致其中的有毒微量元素和放射性元素釋放的條件下，對粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行試驗(yàn)，看其是否會對粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品的環(huán)境安全性進(jìn)行檢測的標(biāo)準(zhǔn)。粉煤灰相關(guān)產(chǎn)品只有在達(dá)到環(huán)境安全檢測標(biāo)準(zhǔn)中的各項(xiàng)要求時，才能將其投放到市場中，并進(jìn)行動態(tài)跟蹤監(jiān)管。環(huán)境安全檢測標(biāo)準(zhǔn)的制定，不僅有利于推動粉煤灰綜合利用技術(shù)的研究，更有利于減少粉煤灰二次污染的可能性。(周漢華：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員 蘇苗罕：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師)
